自2007年以来ღ★◈，围绕存量用地再利用ღ★◈，从广东开始ღ★◈，中国开展了城镇低效用地再开发工作ღ★◈，并经历了

　　因此ღ★◈，本文选择城镇低效用地再开发的佛山ღ★◈、广州ღ★◈、深圳ღ★◈、上海等10个具有代表性的试点城市ღ★◈，总结当前再开发的总体情况与主要特征ღ★◈，分析现实挑战ღ★◈，探讨在存量规划时代城镇低效用地再开发的工作方式ღ★◈、方法与方向ღ★◈。

　　尽管国家有关部门将该项工作称为“城镇低效用地再开发”ღ★◈，但各地由于开展时间及侧重点的不同ღ★◈，所采用的名称也有所差异ღ★◈。

　　当前主要称法有“城镇低效用地再开发”ღ★◈、 “三旧”改造和“城市更新”三种ღ★◈，一些城市即使命名一致ღ★◈，其内涵外延也不尽相同福利宝APP导入ღ★◈。

　　从范围界定上看OB欧宝·体育ღ★◈。ღ★◈，建设用地中的布局散乱ღ★◈、利用粗放ღ★◈、用途不合理ღ★◈、建筑危旧的城镇存量建设用地是必选范围ღ★◈，而闲置废弃ღ★◈、不符合安全生产和环保要求等存量建设用地则被选择性地纳入再开发范围ღ★◈。

　　目前ღ★◈，各地针对城镇低效用地再开发ღ★◈，在市场取向ღ★◈、多方参与ღ★◈、利益共享ღ★◈、公平公开等工作原则的基础上欧宝体育app在线ღ★◈，就改善人居环境ღ★◈、优化产业结构ღ★◈、完善城市功能ღ★◈、提升节约集约用地水平已达成统一认识ღ★◈。

　　此外ღ★◈，部分城市结合自身定位及发展特征ღ★◈，提出针对性改造目标ღ★◈，比如上海强调要激发都市活力ღ★◈、增强城市魅力ღ★◈，广州注重传承历史文化ღ★◈、保障社会公共利益ღ★◈，南京明确要优化调整工业布局ღ★◈，沈阳则提出改善城镇基础设施和公共服务设施ღ★◈，推动民生和公共事业发展ღ★◈，充分发挥土地对城镇化健康发展的支撑作用等ღ★◈。

　　一是按照再开发对象划分ღ★◈，如ღ★◈；多数城市采用旧城镇ღ★◈、旧厂矿（或旧厂房）ღ★◈、旧村庄的“三旧”用地类型ღ★◈；类似地ღ★◈，广义上的上海城市更新也主要包括旧区改造福利宝APP导入ღ★◈、工业用地转型ღ★◈、城中村改造三大类ღ★◈。

　　二是根据再开发程度进行划分ღ★◈，如广州分为全面改造和微改造ღ★◈；深圳分综合整治类ღ★◈、功能改变类欧宝体育app在线ღ★◈、拆除重建类三大类ღ★◈；佛山则在深圳的基础上又增加了生态修复类ღ★◈、局部加建类和历史文化保护类ღ★◈。

　　三是依据再开发主体划分为政府收储改造ღ★◈、原国有土地使用权人自行改造ღ★◈、原集体土地所有权人自行改造ღ★◈、市场主体收购改造等类型ღ★◈。

　　结合各地经济社会发展水平ღ★◈，面临的主要土地问题ღ★◈，摸清各自的内在动因是进一步推进城镇低效用地再开发的重要前提ღ★◈。从动因类型上可大致分为4种类型ღ★◈：

　　（1）老工业区更新型ღ★◈，以上海和沈阳为代表ღ★◈。上海作为传统的老工业基地ღ★◈，工业用地比重接近三成ღ★◈，其中有大量用地的产出和投入效率低下ღ★◈，因而存量工业用地盘活成为上海存量挖潜的重要对象ღ★◈。类似地ღ★◈，沈阳也是老工业基地ღ★◈，传统企业创新不足ღ★◈、历史遗留问题未有效解决ღ★◈、项目准入机制不完善等原因导致大量低效工业用地形成欧宝体育appღ★◈！ღ★◈。

　　（2）建设用地紧缺型ღ★◈。新增建设用地不足已成为当前绝大多数城市实施再开发的首要动因ღ★◈，其中深圳最具典型性ღ★◈。深圳于2005 年完成城市化转地后ღ★◈，成为全国第一个没有农村建制ღ★◈、改变土地城乡二元制的城市ღ★◈。“十三五”期间ღ★◈，深圳市可用新增建设用地不到30 km2ღ★◈，远不能满足城市社会经济发展的需求ღ★◈，因而由新增向存量发展的模式转变成为其唯一选择欧宝体育app在线ღ★◈。

　　（3）产业结构调整型ღ★◈，如杭州ღ★◈。杭州主要将再开发与“腾笼换鸟”ღ★◈、淘汰落后产能等工作紧密结合ღ★◈，实施以“亩产效益综合评价”为基础的差别化要素配置政策ღ★◈，建立低效用地退出机制ღ★◈，倒逼企业进行技术改造和产业转型ღ★◈。

　　（4）城市功能完善型ღ★◈，如武汉OB欧宝体育官方网站ღ★◈。ღ★◈。武汉将“三旧”改造与功能区建设相结合ღ★◈，以改造为契机ღ★◈，有效推动了规划的实施ღ★◈，先后启动汉正街中央服务区ღ★◈、二七沿江商务区ღ★◈、武昌滨江商务区ღ★◈、四新会展商务区等重点功能区建设ღ★◈，完善城市相关产业功能ღ★◈，优化城市空间结构ღ★◈。

　　（1）单层级规划体系（图1）ღ★◈，以上海为例ღ★◈。上海采用“先评估欧宝体育ღ★◈、后规划”的规划编制流程ღ★◈，公共要素是城市更新评估的重要内容ღ★◈，城市更新单元是城市更新规划的基本单位ღ★◈。

　　（2）双层级体系（图2）ღ★◈，大致可分为两种形式“宏观+微观”型和“宏观+中观”型ღ★◈。前者以杭州ღ★◈、南京等城市为例ღ★◈，直接在专项规划的基础上编制地块改造方案ღ★◈。后者以深圳ღ★◈、武汉等城市为例ღ★◈，构建“专项规划+单元规划”的规划体系ღ★◈。前后两者的本质区别在于是否划定并编制再开发单元规划ღ★◈。城市更新单元制度打破了以行政单位或者地块为改造单元的局限性ღ★◈，实现对零散土地的整体规划和统筹考虑ღ★◈。

　　（3）三层级体系（图3）ღ★◈，以佛山与广州为代表ღ★◈。主要区别在于中观统筹协调层面ღ★◈，佛山重点对拆除重建类城市更新项目制定城市更新单元计划ღ★◈；而广州则结合城市总体发展战略ღ★◈，划定城市更新片区ღ★◈，制定片区实施计划ღ★◈，并对纳入城市更新片区实施计划的区域编制片区策划方案ღ★◈。

　　147号文从鼓励原国有土地使用权人进行改造开发ღ★◈、积极引导城中村集体建设用地改造开发ღ★◈、鼓励产业转型升级ღ★◈、优化用地结构ღ★◈、鼓励集中成片开发ღ★◈、加强公共设施和民生项目建设5个方面ღ★◈，明确完善激励机制的政策方向欧宝体育app官网下载ღ★◈。在此基础上ღ★◈，地方采取的有关激励措施主要集中于征收补偿ღ★◈、成片改造ღ★◈、强度激励三个方面ღ★◈。

　　在征收补偿方面ღ★◈，以广州为典型ღ★◈。其一方面鼓励旧村改造采用先收购房屋后回购的方式实施补偿ღ★◈；另一方面ღ★◈，加大国有土地上旧厂改造收益支持ღ★◈，适当提高政府收储项目出让分成和一次性补偿的标准福利宝APP导入ღ★◈。

　　在成片改造方面ღ★◈，以广州ღ★◈、武汉和佛山为代表的城市提出了以土地置换为核心的解决方案ღ★◈。例如ღ★◈，佛山遵循“面积相近ღ★◈、价值相等ღ★◈、双方自愿ღ★◈、凭证置换”的原则ღ★◈，允许城市更新项目用地范围内ღ★◈、外地块之间的土地置换ღ★◈。

　　在征收补偿方面ღ★◈，以广州为典型ღ★◈。其一方面鼓励旧村改造采用先收购房屋后回购的方式实施补偿ღ★◈；另一方面ღ★◈，加大国有土地上旧厂改造收益支持ღ★◈，适当提高政府收储项目出让分成和一次性补偿的标准ღ★◈。

　　尽管试点城市尝试在再开发政策上做出突破创新ღ★◈，特别是期望通过激励政策推动再开发工作ღ★◈，但从实际效果来看成效并不明显ღ★◈，主要体现在以下几点ღ★◈：

　　数据上ღ★◈，低效用地识别过程中涉及的基础数据多且杂ღ★◈，涉及发改ღ★◈、经信ღ★◈、规划等各个部门ღ★◈，而主管该项工作的自然资源部门难以全面ღ★◈、实时ღ★◈、准确地掌握数据ღ★◈；

　　方法上ღ★◈，由于低效成因各样ღ★◈、涉及主体庞杂等原因导致不同类型的低效用地难以通过一套简单的指标及方法进行判定ღ★◈；

　　目标上ღ★◈，各个城市结合其历史特征ღ★◈、发展阶段等提出相应的改造目标ღ★◈，因此低效用地的概念必然存在地域上的差异性和空间上的动态性ღ★◈。

　　例如ღ★◈，允许通过协议方式出让土地ღ★◈，为土地权利人参与土地再开发利益分配提供了有效路径ღ★◈，但多数地区提出可适用协议方式的准入门槛仍较高ღ★◈。

　　例如ღ★◈，武汉针对旧城（棚户区）改造安置房用地及旧厂房改做教育ღ★◈、科研ღ★◈、创意设计ღ★◈、文化等用途的ღ★◈，允许协议出让方式供应土地ღ★◈。

　　（3）资金支持不够ღ★◈。资金是推动城镇低效用地再开发的关键ღ★◈，与新增建设用地相比ღ★◈，拆迁补偿ღ★◈、安置ღ★◈、建设成本较高ღ★◈。

　　因此充分发挥社会资本的作用ღ★◈，引入多种融资渠道ღ★◈，提供财政ღ★◈、金融多方面资金支持是有效推进再开发工作的重要途径ღ★◈。

　　城镇低效用地再开发作为一个复杂系统工程ღ★◈，涉及政府欧宝体育app在线ღ★◈、权利人ღ★◈、市场等方方面面ღ★◈，必须有起统筹引领作用的顶层设计ღ★◈。当前各地统筹规划的力度都还不够ღ★◈，具体表现为ღ★◈：

　　（1）从规划层级上看ღ★◈，在宏观统筹协调层面已编制有关城镇低效用地再开发专项规划的城市很少ღ★◈，规划已批准且在实施中的城市更是屈指可数ღ★◈，且多为项目层面的实施性规划ღ★◈，缺少市域层面的战略性规划进行总体统筹和协调ღ★◈。

　　（2）从规划编制流程上看ღ★◈，由于低效用地常常涉及控制性详细规划（简称“控规”ღ★◈，下同）调整的问题ღ★◈，必然会大大拉长再开发的运作周期ღ★◈。以上海为例ღ★◈，上海在更新评估报告的基础上ღ★◈，编制城市更新实施计划ღ★◈，如果更新评估报告未涉及控规调整OB欧宝ღ★◈，ღ★◈，实施计划阶段提出控规调整需求的ღ★◈，必要时重新开展更新评估ღ★◈。

　　（3）从规划内容上看ღ★◈，现阶段城市由于单个项目出发ღ★◈，房地产项目主导等原因ღ★◈，导致再开发局部化ღ★◈、目标单一性明显欧宝体育app在线ღ★◈，盲目追求经济效益的开发改造ღ★◈，往往忽视了生态ღ★◈、文化ღ★◈、景观等重要要素空间保护的需求ღ★◈。为追求项目的利润平衡ღ★◈，倾向于提高建设强度ღ★◈，不利于城市景观ღ★◈，并对基础设施建设产生了较大压力ღ★◈，严重影响了城市的品质ღ★◈。

　　一是ღ★◈，法律法规体系不完善ღ★◈。一方面ღ★◈，未形成从政策指引到操作指南的一体化政策框架ღ★◈；另一方面ღ★◈，目前各地制定的具体政策多涉及特定类型或地区福利宝APP导入ღ★◈，如城中村改造ღ★◈、棚户区改造ღ★◈、旧工业区升级改造等ღ★◈，而其他低效用地类型的政策尚未明确ღ★◈，从而导致已划定难实施的局面ღ★◈。

　　二是ღ★◈，管理制度体系未协同ღ★◈。当前各地再开发推进难的现实原因之一就是“条块”式分部门管理ღ★◈，且各部门在再开发项目审批和管理的程序中缺乏沟通和协调ღ★◈，行政效率低下ღ★◈，重复审批或批复矛盾等问题普遍存在ღ★◈。

　　三是ღ★◈，配套制度创新不足ღ★◈。各地在再开发的配套制度建设方面ღ★◈，基本都涉及民主决策制ღ★◈、信息公开制ღ★◈、全程监管制ღ★◈、考核通报制等ღ★◈。

　　此外ღ★◈，较为典型的配套制度较少ღ★◈，以上海实行的全生命周期管理和杭州ღ★◈、宁波等地建立新增建设用地计划指标分配与存量建设用地盘活挂钩的“增存挂钩”机制为主ღ★◈。

　　前者是在多部门协同管理的基础上ღ★◈，将城市更新建设计划ღ★◈、运营管理ღ★◈、物业持有ღ★◈、节能环保等要求纳入土地出让合同进行管理ღ★◈。后者是根据上一年度盘活存量建设用地规模ღ★◈，按照存量与增量3∶1比例核定新增建设用地计划指标额度ღ★◈，激励地方盘活存量建设用地ღ★◈。

　　基于10个试点城市开展的城镇低效用地再开发情况来看ღ★◈，存在内涵认知不明确ღ★◈、规划体系形式多样ღ★◈、政策创新不足等特点ღ★◈。

　　在存量规划时代ღ★◈，应将城镇低效用地再开发的工作重点聚焦于完善目标内涵ღ★◈、落实规划先行ღ★◈、推动实施创新等方面ღ★◈。

　　改造目标上ღ★◈，一方面当前各地再开发目标缺乏与自身城市发展目标的紧密对接ღ★◈。当前正处于从增量规划转向存量规划的过渡时期ღ★◈，城镇低效用地再开发的重要性日益凸显ღ★◈。

　　因此ღ★◈，如何将再开发的目标与国土空间规划的战略目标相统一ღ★◈，让再开发工作真正服务于规划实施ღ★◈，明确城市再开发的方向就成为下一步改造的首要任务ღ★◈。

　　另一方面ღ★◈，在新时代生态文明建设的背景下ღ★◈，绿色城市更新将成为城市发展的重要方向ღ★◈。在此趋势下ღ★◈，各地应探索以城市生态环境优化为前提ღ★◈，以绿色低碳社区建设为主要单元ღ★◈，以基础设施的绿色化改造为重要环节的成本集约ღ★◈、功能复合ღ★◈、生态友好的新型城市更新模式ღ★◈。

　　内涵外延上福利宝APP导入ღ★◈，首先ღ★◈，明确低效用地的特点是低效率ღ★◈、低品质ღ★◈、不安全以及不合理利用ღ★◈，必须在此基础上进一步明晰城镇低效用地再开发的内涵外延ღ★◈。

　　其次ღ★◈，城镇低效用地的内涵界定本质上就是城镇低效用地再开发的范围划定ღ★◈，建议拓展再开发的工作范围ღ★◈，关注直接影响城市品质提升ღ★◈、综合价值提高的各类空间ღ★◈，如城市重要景观廊道福利宝APP导入ღ★◈、产业功能区等ღ★◈，注重“点”“线”“面”相结合ღ★◈，制定全方位ღ★◈、多层次的战略布局ღ★◈。

　　建议以佛山和广州为范本ღ★◈，采用三级规划体系ღ★◈，加强各层级规划对城镇低效用地再开发的统筹引领作用ღ★◈。

　　在宏观层面ღ★◈，主要起到目标调控作用ღ★◈，在对接市县级国土空间总体规划的基础上ღ★◈，明确中长期战略目标ღ★◈、时序安排ღ★◈、总体规模ღ★◈、实施策略等ღ★◈，并结合国民经济和社会总体规划ღ★◈，编制近期规划ღ★◈，对总体规模进行分解ღ★◈，进一步明确短期目标与重点任务ღ★◈。

　　在中观层面ღ★◈，对接详细规划ღ★◈，主要起到统筹协调作用ღ★◈，划定再开发单元ღ★◈，既要落实上级规划要求ღ★◈，也要尽可能保证单元实施的可操作性与资金平衡ღ★◈，编制城镇低效用地再开发单元规划OB欧宝体育ღ★◈，ღ★◈。在微观层面ღ★◈，明确项目内各个地块再开发细则ღ★◈，编制城镇低效用地再开发项目实施方案ღ★◈，包括地块改造方案ღ★◈、可行性研究报告ღ★◈、政策处理意见等ღ★◈。

　　城镇低效用地再开发主要涉及到项目申报ღ★◈、单元划定ღ★◈、方案编制ღ★◈、项目审批ღ★◈、实施监管5个阶段ღ★◈，加强各阶段的政策创新ღ★◈，将有效推动再开发的顺利实施ღ★◈。

　　通过放宽协议出让的土地供应方式ღ★◈、补交地价优惠等方式ღ★◈，吸引权力主体或市场主体自下而上地申报再开发项目ღ★◈，并鼓励在项目内适当增加公益性用地规模ღ★◈。

　　例如ღ★◈，对于原国有土地使用权人自行改造或吸纳市场主体合作改造ღ★◈，允许以协议方式取得土地使用权ღ★◈；对于原集体土地所有权人申请自行改造的ღ★◈，依法征收为国有土地ღ★◈，允许以协议方式供应给原集体土地所有权人ღ★◈，并根据不用情形ღ★◈，按新规划设计条件市场评估价格补缴一定比例的土地出让金等ღ★◈。

　　一是将“三地”（边角地ღ★◈、夹心地ღ★◈、插花地）统筹纳入ღ★◈，允许按照等面积ღ★◈、等用途的原则欧宝体育app在线ღ★◈，ღ★◈，允许对再开发单元内地块或单元内外地块之间进行土地置换ღ★◈。

　　二是推进“公私”搭配ღ★◈，在再开发单元内统筹公益性用地与盈利性用地的捆绑开发ღ★◈，相关部门应制定政策对项目给予运营税费等的减免ღ★◈、优惠ღ★◈，降低公益性项目融资难度和运营压力ღ★◈，努力实现盈利性项目分摊公益性项目成本福利宝APP导入ღ★◈，公益性项目提升片区价值的良性关系ღ★◈。

　　另一方面ღ★◈，鼓励低效用地再开发中的土地混合利用ღ★◈，在符合生态环境效益ღ★◈、公共利益ღ★◈、用地结构平衡和景观协调等原则的前提下ღ★◈，可采用“主导用途”和“其他用途”概念ღ★◈，根据实际情况和科学论证设定各类性质用地中主导用途和其他用途的合理比例以及可混合用地兼容表ღ★◈，提高用地开发的灵活性ღ★◈。

　　首先ღ★◈，坚持放管服结合ღ★◈，下放事权同时加强对项目实施的监督管理ღ★◈。同时ღ★◈，对低效用地再开发项目ღ★◈，设置专项审批通道ღ★◈，简化相关审批流程ღ★◈；

　　其次ღ★◈，建立城镇低效用地再开发项目信息公开制度ღ★◈，严格执行土地出让相关程序ღ★◈，规范土地市场秩序ღ★◈，涉及出让的必须集体决策ღ★◈、公示结果ღ★◈，确保改造开发过程公开ღ★◈、公平ღ★◈、公正ღ★◈。

　　第一ღ★◈，提高参与主体的积极性ღ★◈，对市场主体ღ★◈，鼓励其参与再开发的土地一级开发整理ღ★◈，在返还实际投资额和财务费用的基础上ღ★◈，给予其投资回报ღ★◈；对政府ღ★◈，可将土地收益分成适当向区级政府倾斜ღ★◈，提高实施主管单位的积极性ღ★◈。

　　第二ღ★◈，加强基础数据库和动态监控信息系统建设ღ★◈，做好再开发审核ღ★◈、项目实施ღ★◈、竣工验收等情况的标图入库福利宝APP导入ღ★◈，实行再开发项目的批后跟踪与全程动态监管ღ★◈。

　　第三ღ★◈，建立低效用地考核和奖励机制ღ★◈。一方面ღ★◈，建立低效用地开发利用考核指标体系ღ★◈，将再开发项目的实施纳入对应级别政府的绩效考核指标体系ღ★◈，对各级政府推进再开发工作进行量化考评和督察ღ★◈；

　　另一方面ღ★◈，探索低效用地开发利用奖励机制ღ★◈，对城镇低效用地再开发工作完成情况较好或超额完成任务的区可采取部分返还土地出让收入ღ★◈，用于基础设施ღ★◈、公共服务设施ღ★◈、产业升级等作为激励ღ★◈；实行“以存量换增量”ღ★◈、“改奖挂钩”的机制ღ★◈，新增建设用地指标应通过盘活存量建设用地获取ღ★◈，并将再开发工作纳入地方政府及相关部门的考核内容ღ★◈。